Bussola

Delega fiscale

Sommario

Inquadramento | Il contenuto della delega fiscale | La riforma del catasto degli immobili | Il contrasto all'evasione e all'erosione fiscale | L'abuso del diritto e la tax compliance | L'apparato sanzionatorio e il sistema dei controlli | La riscossione degli enti locali e la tutela dei contribuenti | La tassazione dei redditi d'impresa | La delega in materia di giochi | La fiscalità ambientale | Riferimenti |

Inquadramento

La cosiddetta “delega fiscale” èun disegno di legge con cui il parlamento rimanda al governo il compito di intervenire sul sistema fiscale, con l’obiettivo di renderlo più equo, trasparente e orientato alla crescita, così come recita il titolo del provvedimento. 

La legge n. 23 dell'11 marzo 2014 riprende il contenuto del disegno di legge d'iniziativa del Governo della scorsa legislatura (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita), come approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati e che però non ha concluso il proprio iter al Senato. La Commissione Finanze ha ripreso i lavori parlamentari su alcuni temi che l'attuale recessione economica rende ancora più ineludibili. In particolare, la revisione del sistema tributario, con l’obiettivo di individuare in tempi rapidi alcune soluzioni alle esigenze di semplificazione, certezza del sistema tributario, tutela dei diritti dei contribuenti e riduzione della pressione tributaria sulle famiglie e le imprese.

Il contenuto della delega fiscale

La legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita) si articola in 16 articoli, il cui contenuto può essere così riassunto:

  • alcuni principi generali e le procedure di delega;
  • la revisione del catasto dei fabbricati, nonché norme in materia di evasione ed erosione fiscale;
  • la disciplina dell'abuso del diritto e dell'elusione fiscale;
  • norme in materia di tutoraggio, semplificazione fiscale e revisione del sistema sanzionatorio, la revisione del contenzioso e della riscossione degli enti locali;
  • la delega per la revisione dell'imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché per la razionalizzazione della determinazione del reddito d'impresa e di imposte indirette e in materia di giochi pubblici;
  • la delega ad introdurre nuove forme di fiscalità ambientale.

 

In particolare, l’art. 1 , comma 1, della Legge succitata definisce tempi e modalità di attuazione, stabilendo che “[…] Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, decreti legislativi recanti la revisione del sistema fiscale. I decreti legislativi sono adottati, nel rispetto dei principi costituzionali, in particolare di quelli di cui agli articoli 3 e 53 della Costituzione, nonché del diritto dell'Unione europea, e di quelli dello Statuto dei diritti del contribuente di cui alla Legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento al rispetto del vincolo di irretroattività delle norme tributarie di sfavore, in coerenza con quanto stabilito dalla Legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale, secondo gli specifici principi e criteri direttivi indicati negli articoli da 2 a 16 della presente legge, nonché secondo i seguenti principi e criteri direttivi generali:

  • tendenziale uniformità della disciplina riguardante le obbligazioni tributarie, con particolare riferimento ai profili della solidarietà, della sostituzione e della responsabilità;
  • coordinamento e semplificazione delle discipline concernenti gli obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti, al fine di agevolare la comunicazione con l'amministrazione finanziaria in un quadro di reciproca e leale collaborazione, anche attraverso la previsione di forme di contraddittorio propedeutiche all'adozione degli atti di accertamento dei tributi;
  • coerenza e tendenziale uniformità dei poteri in materia tributaria e delle forme e modalità del loro esercizio, anche attraverso la definizione di una disciplina unitaria della struttura, efficacia ed invalidità degli atti dell'amministrazione finanziaria e dei contribuenti, escludendo comunque la possibilità di sanatoria per la carenza di motivazione e di integrazione o di modifica della stessa nel corso del giudizio;
  • tendenziale generalizzazione del meccanismo della compensazione tra crediti d'imposta spettanti al contribuente e debiti tributari a suo carico”.

L’art. 1, comma 2, della Legge 24 marzo 2015, n. 34 (“Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto-Legge 24 gennaio 2015, n. 4, recante misure urgenti in materia di esenzione IMU. Proroga di termini concernenti l'esercizio della delega in materia di revisione del sistema fiscale”), prevede che all'art. 1 della Legge 11 marzo 2014, n. 23, sono apportate le seguenti modificazioni:

  1. al comma 1, le parole: «entro dodici mesi» sono sostituite dalle seguenti: «entro quindici mesi»;
  2. al comma 5, il terzo periodo è soppresso;
  3. dopo il comma 7 è inserito il seguente: «7-bis. Qualora i termini per l'espressione dei pareri parlamentari di cui ai commi 5 e 7 scadano nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega previsti dai commi 1 e 8, ovvero successivamente, questi ultimi sono prorogati di novanta giorni».

La riforma del catasto degli immobili

La riforma del catasto degli immobili (articolo 2) si pone l’obiettivo di correggere le sperequazioni delle attuali rendite, accentuate a seguito dell'introduzione di un nuovo moltiplicatore per il calcolo dell'imposta municipale sperimentale (IMU). Tra i principi e criteri per la determinazione del valore catastale la delega indica, in particolare, la definizione degli ambiti territoriali del mercato, nonché la determinazione del valore patrimoniale utilizzando il metro quadrato come unità di consistenza in luogo del numero dei vani. I comuni sono coinvolti nel processo di revisione delle rendite, anche al fine di assoggettare a tassazione gli immobili ancora non censiti. È previsto un meccanismo di monitoraggio da parte del Parlamento del processo di revisione delle rendite.

Il contrasto all'evasione e all'erosione fiscale

La delega fiscale è orientata a proseguire il contrasto all’evasione ed il riordino dei fenomeni di erosione fiscale (cosiddette tax expeditures), ferma restando la tutela, oltre che della famiglia e della salute, dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi da imprese minori e dei redditi da pensione. A questo fine, nelle procedure di bilancio sono inseriti un rapporto in materia di contrasto all’evasione fiscale (articolo 3) e un rapporto sulle spese fiscali (articolo  4).

Sono quindi precisati i contenuti del rapporto sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale, redatto da una Commissione di esperti istituita presso il MEF, che deve contenere una stima ufficiale dell'ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall'evasione, con la massima disaggregazione possibile dei dati a livello territoriale, settoriale e dimensionale, con l’obiettivo, tra l’altro, di individuare le linee di intervento e prevenzione contro la diffusione del fenomeno dell'evasione, nonché per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali.

La delega prevede quindi, per favorire l’emersione di base imponibile, l’emanazione di disposizioni finalizzate al contrasto di interessi fra contribuenti. Le maggiori entrate rivenienti dal contrasto all’evasione fiscale e dalla progressiva limitazione dell’erosione fiscale devono essere attribuite esclusivamente al Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale. Al Fondo sono interamente attribuiti anche i risparmi di spesa derivanti da riduzione di contributi o incentivi alle imprese, che devono essere destinati alla riduzione dell'imposizione fiscale gravante sulle imprese.

Le istanze in esame sono al fine confluite nel D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 160.

 

L'abuso del diritto e la tax compliance

Tra gli obiettivi principali emerge inoltre la certezza del sistema tributario. A tal fine il Governo è delegato ad attuare la revisione delle disposizioni antielusive al fine di disciplinare il principio generale di divieto dell’abuso del diritto, del quale viene fornita una prima definizione: costituisce abuso del diritto l’uso distorto di strumenti giuridici allo scopo prevalente di ottenere un risparmio d’imposta, ancorché tale condotta non sia in contrasto con alcuna specifica disposizione (articolo 5).

Resta salva la possibilità di scegliere tra regimi alternativi espressamente previsti dal sistema tributario. L’abuso del diritto si configura quando lo scopo di ottenere indebiti vantaggi fiscali risulta come causa prevalente dell’operazione abusiva; al contrario, se l’operazione (o la serie di operazioni) è giustificata da ragioni extrafiscali non marginali, l’abuso non si configura. L'onere di dimostrare il disegno abusivo e le eventuali modalità di manipolazione e di alterazione degli strumenti giuridici utilizzati, nonché la loro mancata conformità a una normale logica di mercato, è posto a carico dell'amministrazione finanziaria, mentre grava sul contribuente l'onere di allegare l'esistenza di valide ragioni extrafiscali alternative o concorrenti che giustifichino il ricorso a tali strumenti.

Per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali la delega introduce norme volte alla costruzione di un migliore rapporto tra fisco e contribuenti attraverso forme di comunicazione e cooperazione rafforzata (articolo 6). Le imprese di maggiori dimensioni dovranno costituire sistemi di gestione e controllo del rischio fiscale, con una chiara attribuzione di responsabilità nel sistema dei controlli interni. A fronte di ciò saranno previsti minori adempimenti per i contribuenti, con la riduzione delle eventuali sanzioni, nonché forme specifiche di interpello preventivo con procedura abbreviata.

È previsto l’ampliamento del tutoraggio dell’amministrazione finanziaria nei confronti dei contribuenti, in particolare quelli di minori dimensioni e operanti come persone fisiche, ai fini dell’assolvimento degli adempimenti, della predisposizione delle dichiarazioni e del calcolo delle imposte, con la possibilità di invio di modelli precompilati. È prevista l’istituzione di forme premiali, consistenti in una riduzione degli adempimenti, in favore dei contribuenti che vi aderiscano.

Tali novelle sono confluite al fine nel D.Lgs. 5 agosto 2015, n. 128.

Il Governo è delegato, inoltre, ad ampliare l’ambito applicativo della rateizzazione dei debiti tributari, attraverso la semplificazione degli adempimenti amministrativi e patrimoniali per accedere alla rateizzazione; la possibilità di richiedere la dilazione del pagamento prima dell’affidamento in carico all’agente della riscossione anche nel caso di accertamento esecutivo; la complessiva armonizzazione delle norme in materia di rateazione dei debiti tributari; i ritardi di breve durata nel pagamento di una rata, ovvero errori di limitata entità nel versamento delle rate, non comportano l’automatica decadenza dal beneficio della rateazione (cfr. D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 159).

Si prevede la revisione della disciplina degli interpelli, per garantirne una maggiore omogeneità per una migliore tutela giurisdizionale ed una maggiore tempestività nella redazione dei pareri, anche procedendo all’eliminazione di forme di interpello obbligatorio che non producono benefici ma solo aggravi per i contribuenti e per l’amministrazione (per l'attuazione, cfr. D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 156)

Il Governo è quindi delegato a riformare gli attuali regimi fiscali nell’ottica della semplificazione, anche in riferimento alla struttura delle addizionali regionali e comunali (articolo  7). Dovranno essere semplificati gli adempimenti fiscali, specialmente quelli che si ritengono superflui ai fini del controllo e dell’accertamento da parte dell’amministrazione finanziaria, o comunque non conformi al principio di proporzionalità. Infine dovranno essere semplificate le funzioni dei sostituti d'imposta, dei Caf e degli intermediari, attraverso il potenziamento dell'utilizzo dell'informatica.

 

L'apparato sanzionatorio e il sistema dei controlli

La revisione del sistema sanzionatorio penale deve essere attuata secondo criteri di predeterminazione e proporzionalità, dando rilievo alla configurazione del reato tributario per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione e utilizzo di documentazione falsa (articolo 8). Per tali fattispecie non possono comunque essere ridotte le pene minime al di sotto di determinate soglie. Sono inoltre previste una più puntuale definizione delle fattispecie di elusione ed evasione fiscale e delle relative conseguenze sanzionatorie nonché la revisione del regime della dichiarazione infedele e del sistema sanzionatorio amministrativo, al fine di meglio correlare le sanzioni all’effettiva gravità dei comportamenti. Viene chiarita la portata applicativa della disciplina del raddoppio dei termini per l'accertamento in presenza di un reato tributario, prevedendo che tale raddoppio si verifichi soltanto in caso di effettivo invio della denuncia entro un termine correlato allo spirare del termine ordinario di decadenza  (cfr. D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 158).

Quanto al rafforzamento dei controlli fiscali, che devono in particolare contrastare le frodi carosello, gli abusi nelle attività di money tranfer o di trasferimento di immobili, i fenomeni di transfer pricing e di delocalizzazione fittizia di impresa, nonché la fattispecie di elusione fiscale, la priorità sarà attribuita ai controlli mirati, possibilmente in sinergia con altre autorità pubbliche. Si prevede l’obbligo di garantire la riservatezza nell’attività conoscitiva e di controllo fino alla completa definizione dell’accertamento, che deve essere ispirato al principio di riduzione al minimo degli ostacoli al normale svolgimento dell’attività economica del contribuente. Deve inoltre essere rispettato il principio di proporzionalità e rafforzato il contraddittorio. Si prevede quindi che siano esplicitati i metodi di pagamento sottoposti a tracciabilità e che sia incentivato l’utilizzo della fatturazione elettronica (articolo 9 della delega già oggetto di attuazione con il D. Lgs. 5 agosto 2015, n. 127).

La riscossione degli enti locali e la tutela dei contribuenti

Il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente è perseguito sia mediante la razionalizzazione dell'istituto della conciliazione nel processo tributario, anche in un’ottica di deflazione del contenzioso, sia tramite l’incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria (articolo 10). In tale ambito, nel corso dell'esame al Senato, è stato introdotto il principio di terzietà dell'organo giudicante e previsto l'ampliamento dei soggetti abilitati a rappresentare i contribuenti dinanzi alle commissioni tributarie.

In materia di riordino della riscossione delle entrate locali, si dispone la revisione della procedura dell’ingiunzione fiscale e delle ordinarie procedure di riscossione coattiva dei tributi, per adattarle alla riscossione locale. Si intende procedere inoltre alla revisione dei requisiti per l’iscrizione all’albo dei concessionari, all’emanazione di linee guida per la redazione di capitolati, nonché a introdurre strumenti di controllo e a garantire la pubblicità. Si dispone lo snellimento delle procedure di recupero dei crediti di modesta entità e vengono previste iniziative per rafforzare all’interno degli enti locali le strutture e le competenze specialistiche necessarie per la gestione diretta della riscossione, ovvero per il controllo delle strutture esterne affidatarie. Le attività di riscossione devono essere assoggettate a regole pubblicistiche; i soggetti ad essa preposte operano secondo un codice deontologico, con specifiche cause di incompatibilità per gli esponenti aziendali che rivestono ruoli apicali negli enti affidatari dei servizi di riscossione (per l'attuazione, cfr. D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 159).

La tassazione dei redditi d'impresa

La ridefinizione dell'imposizione sui redditi deve prevedere l’assimilazione all’IRES dell’imposizione sui redditi d’impresa, compresi quelli prodotti in forma associata, da assoggettare a un’imposta sul reddito imprenditoriale, con un’aliquota proporzionale; la deducibilità delle somme prelevate dall’imprenditore e dai soci (da assoggettare a IRPEF); l’introduzione di regimi forfettari per i contribuenti di minori dimensioni, coordinandoli con analoghi regimi vigenti; possibili forme di opzionalità per i contribuenti; la semplificazione dell'imposizione su indennità e somme percepite alla cessazione del rapporto di lavoro. Si attribuisce altresì al Governo il compito di chiarire la definizione di autonoma organizzazione, adeguandola ai più consolidati principi desumibili dalla fonte giurisprudenziale, ai fini della non assoggettabilità dei professionisti, degli artisti e dei piccoli imprenditori all’IRAP (articolo 11).

Per favorire l'internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia è prevista l’introduzione di norme volte a ridurre le incertezze nella determinazione del reddito e della produzione netta, in applicazione delle raccomandazioni derivanti dagli organismi internazionali e dall’Unione Europea (articolo 12).

In materia di IVA si prevede la semplificazione dei sistemi speciali e l’attuazione del regime del gruppo IVA. Il Governo è inoltre delegato a introdurre norme per la revisione delle imposte c.d. minori, vale a dire le imposte sulla produzione e sui consumi, di registro, di bollo, ipotecarie e catastali, sulle concessioni governative, sulle assicurazioni e sugli intrattenimenti, attraverso la semplificazione degli adempimenti, la razionalizzazione delle aliquote nonché l’accorpamento o la soppressione di fattispecie particolari, in coordinamento con le disposizioni attuative del federalismo fiscale (articolo 13).

Anche queste modifiche sono già state recepite nel D. Lgs. 14 settembre 2015, n. 147.

La delega in materia di giochi

In materia di giochi pubblici, si prevedono - oltre ad una raccolta sistematica della disciplina in un codice delle disposizioni sui giochi e ad un riordino del prelievo erariale sui singoli giochi - interventi volto, tra l’altro, a: tutelare i minori dalla pubblicità dei giochi e a recuperare i fenomeni di logopatia; vietare la pubblicità nelle trasmissioni radiofoniche e televisive- secondo le modifiche introdotte al Senato - nel rispetto dei principi sanciti in sede europea relativi alla tutela dei minori per i giochi con vincita in denaro che introducono comportamenti compulsivi; definire le fonti di regolazione dei diversi aspetti legati all’imposizione, nonché alla disciplina dei singoli giochi, per i quali si dispone una riserva di legge esplicita alla legge ordinaria; armonizzare aggi e compensi spettanti ai concessionari; riordinare la disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, nonché il sistema sanzionatorio (articolo 14).

È quindi prevista la definizione di un concorso statale mediante istituzione di un apposito fondo, la cui dotazione - secondo le modifiche introdotte al Senato - è stabilita annualmente con la legge di stabilità; il concorso è finalizzato prioritariamente al contrasto al gioco d'azzardo patologico, anche in concorso con la finanza regionale e locale ed è finanziato - secondo quanto previsto al Senato - attraverso modifiche mirate alla disciplina fiscale dei giochi pubblici idonee ad incrementare le risorse erariali.

È quindi confermato il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, ritenuto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi. È garantita l’applicazione di regole trasparenti ed uniformi sull’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, con adeguate forme di partecipazione dei comuni al procedimento di autorizzazione e pianificazione della dislocazione locale di sale da gioco e di punti vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito.

Si dispone, altresì, il rilancio del settore ippico anche attraverso l’istituzione della Lega ippica italiana, con funzioni, fra l’altro, di organizzazione degli eventi ippici, controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, ripartizione e rendicontazione del fondo per lo sviluppo e la promozione del settore ippico. Il Fondo è alimentato mediante quote versate dagli iscritti alla Lega, nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all’interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché di eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all’anno 2017.

La fiscalità ambientale

Sono previste nuove forme di fiscalità al fine di preservare e garantire l'equilibrio ambientale (green taxes), in raccordo con la tassazione già vigente a livello regionale e locale e nel rispetto del principio della neutralità fiscale; secondo le modifiche introdotte al Senato, tale tassazione è finalizzata a orientare il mercato verso modi di consumo e produzione sostenibili (articolo 15). Si prevede inoltre la revisione della disciplina delle accise sui prodotti energetici anche in funzione del contenuto di carbonio, come previsto dalla proposta di Direttiva del Consiglio europeo in materia di tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità. Il gettito derivante dall’introduzione della carbon tax è destinato prioritariamente alla riduzione della tassazione sui redditi, in particolare sul lavoro generato dalla green economy, e alla revisione del finanziamento dei sussidi alle fonti di energia rinnovabili. Sulla destinazione del gettito, il Senato ha specificato che le risorse dovranno essere finalizzate anche alla diffusione e innovazione delle tecnologie e dei prodotti a basso contenuto di carbonio e al finanziamento di modelli di produzione e consumo sostenibili.  Al fine di non penalizzare, sotto il profilo della competitività, le imprese italiane rispetto a quelle europee, l’entrata in vigore delle disposizioni riguardanti la fiscalità ambientale sarà coordinata con la data di recepimento della disciplina armonizzata decisa a livello europeo.

Il testo si conclude con una norma programmatica (articolo 16), ai sensi della quale la revisione del sistema fiscale persegue l’obiettivo della riduzione della pressione tributaria sui contribuenti. Dall'attuazione della delega non possono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato né un aumento della pressione fiscale complessiva a carico dei contribuenti.

 

Disegno di Legge di conversione del D.L. n. 4/2015.

Un emendamento introdotto al Senato ha modificato i termini previsti per l’emanazione dei decreti attuativi della Legge Delega Fiscale (Legge n. 23 del 2014). In particolare:

  • è slittato al 27 giugno 2015 il termine di presentazione dei decreti legislativi;
  • si è stabilito che, qualora il termine per l’espressione del parere parlamentare fosse scaduto nei trenta giorni che precedevano la scadenza dei termini di delega (ovvero successivamente), i termini per l’attuazione della delega fossero prorogati di 90 giorni (27 settembre 2015)

 L'iter si è infine conlcuso con il CdM del 22 settembre e la successiva pubblicazione degli ultimi decreti attuativi, tutti datata 24 settembre 2015.

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