Focus

La Giustizia tributaria durante l'emergenza sanitaria: sospesa e più digitalizzata

15 Maggio 2020 | Termini di accertamento

Sommario

Il processo tributario: il “brutto anatroccolo” quasi ignorato | La sospensione della giustizia tributaria durante la fase emergenziale | Giustizia tributaria nella c.d. Fase 2: nuove modalità organizzative | Verso una maggiore digitalizzazione | Conclusioni |

Il processo tributario: il “brutto anatroccolo” quasi ignorato

 

La grave situazione epidemiologica che ha colpito il nostro Paese, sta inevitabilmente condizionando la gestione e lo svolgimento delle attività quotidiane, imponendo un immediato ripensamento delle priorità.

I provvedimenti emergenziali assunti dal Governo Conte nelle ultime settimane sono accomunati da un unico obiettivo: contenere l'epidemia.

La decisione (obbligata) assunta dall'Esecutivo e condivisa anche dalla quasi totalità dei leader di altri Stati colpiti dall'emergenza, è stata quella di sospendere tutte le attività lavorative e produttive ritenute “non essenziali” e “differibili”.

In tale difficile contesto anche il settore giustizia è stato in qualche modo oggetto delle misure di contenimento, previste negli ultimi e ormai famosi DPCM (Decreto Presidente Consiglio dei Ministri), assunti dall'inizio dell'epidemia.

Nelle ultime settimane, infatti, abbiamo assistito al proliferare di numerosi provvedimenti emergenziali, finalizzati a limitare il contagio, attraverso la predisposizione di misure volte a evitare assembramenti negli uffici giudiziari e ad agevolare la digitalizzazione del processo.

Anche la giustizia si è fermata e non senza comportare difficoltà di ordine pratico.

 

Il Governo ha disposto una generalizzata sospensione di “tutti” i termini procedurali e processuali dei giudizi civili e penali, compresi quelli relativi alle fasi di impugnazione.

 

Con specifico riferimento al processo tributario, la posizione assunta dall'Esecutivo non è stata altrettanto chiara e tempestiva. Da molti è stata sottolineata la poca attenzione riservata ai giudizi innanzi alle Commissione tributarie, rispetto alla giustizia amministrativa, civile, penale e anche contabile, in relazione alle quali è stata sin da subito disposta una specifica sospensione.

In particolare, i primi Decreti 2 marzo 2020, n. 9 e 8 marzo 2020, n. 11, avevano quasi del tutto ignorato gli atti e i procedimenti tributari, generando non pochi dubbi interpretativi, in ordine allo svolgimento dell'attività giudiziaria in ambito tributario.

Il Decreto 8 marzo 2020, n. 11, recante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria”, all'art. 1, primo comma, aveva disposto il differimento delle “udienze dei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari”.

Il secondo comma del citato articolo aveva disposto la sospensione dei “termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti indicati al comma 1”.

Al giudizio tributario, il citato Decreto aveva dedicato il (poco chiaro) quarto comma, ai sensi del quale “Le disposizioni del presente articolo, in quanto compatibili, si applicano altresì ai procedimenti relativi alle commissioni tributarie”.

Il richiamo operato dal secondo comma ai “procedimenti civili e penali” (indicati al primo comma), aveva alimentato diverse interpretazioni: secondo l'orientamento in un primo momento maggioritario, la sospensione avrebbe dovuto riguardare i procedimenti per i quali era stata già fissata udienza, con la conseguenza che dovevano ritenersi esclusi dalla sospensione i termini di impugnazione con scadenza nel corso del periodo di sospensione.

Nessun riferimento, ancorché generico è stato, in principio, previsto per gli ulteriori termini processuali del procedimento tributario, quali reclami, depositi, memorie ecc.

Si è dovuto, infatti, attendere il Decreto 18 marzo 2020, c.d. Decreto Cura Italia, emesso in piena emergenza sanitaria, per avere i primi auspicati chiarimenti in ordine alla sorte dei giudizi innanzi alle Commissioni tributarie.

Tale provvedimento ha espressamente incluso la giurisdizione tributaria nell'ambito applicativo del Decreto, prevedendo come per i giudizi civili e penali, la sospensione generalizzata delle udienze a eccezione di quelle non differibili di cui all'art. 83 e la sospensione di “qualsiasi atto” processuale fino al 15 aprile, termine in seguito prorogato all'11 maggio dall'art. 36, Decreto 8 aprile 2020, n. 23 (c.d. Decreto Liquidità).

I primi chiarimenti sono arrivati dall'Agenzia delle Entrate che, con la circolare 16 aprile 2020, n. 10, ha dipanato i principali dubbi interpretativi in ordine alla gestione del contenzioso tributario nel corso dell'attuale situazione emergenziale.

La sospensione della giustizia tributaria durante la fase emergenziale

 

Più tempo per impugnare atti impositivi e sentenze

Come rilevato, il Decreto Liquidità 8 aprile 2020, n. 23 dispone la proroga del termine di sospensione in materia di giustizia tributaria, già fissato al 15 aprile dal decreto Cura Italia, fino all'11 maggio, nonché il differimento delle udienze.

In particolare, l'art. 36, rubricato “Termini processuali in materia di giustizia civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria e militare” , stabilisce che “Il termine del 15 aprile 2020 previsto dall'articolo 83, commi 1 e 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 è  prorogato all'11 maggio 2020.  Conseguentemente il termine iniziale del periodo previsto dal comma 6 del predetto articolo è fissato al 12 maggio 2020. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, ai procedimenti di cui ai commi 20 e 21 dell'articolo 83 del decreto-legge n. 18 del 2020.”

Pacifica l'applicabilità della sospensione “straordinaria” al processo tributario, e, in particolare, nei confronti  di tutte le parti (contribuenti, Enti impositori e Agenti della riscossione/concessionari locali), veniamo ora all'analisi delle principali conseguenze di ordine pratico, derivanti dal forzato stop dovuto alla emergenza sanitaria.

Il primo “pensiero” degli operatori di settore sarà quasi certamente scadenzare in agenda i nuovi termini.

La sospensione straordinaria, da considerare per il nuovo calcolo delle scadenze processuali, stabilisce uno stop di complessivi 64 giorni (9 marzo - 11 maggio inclusi). Soggiacciono a tale sospensione tutti i termini processuali: dal ricorso introduttivo del primo grado al ricorso innanzi alla Corte di Cassazione, a eccezione dei termini previsti per i procedimenti cautelari, e ai termini soggetti alla sospensione di nove mesi prevista dall'articolo 6, comma 11, del Decreto Legge 23 ottobre 2018, n. 119, in tema di definizione agevolata delle liti pendenti.

Al riguardo, come precisato dalla circolare 16 aprile 2020, n. 10, in tale ultimo caso, “occorre tener conto del consolidato indirizzo della Corte di Cassazione secondo cui la sospensione prevista per le impugnazioni delle sentenze interessate da definizioni agevolate, come nel caso della sospensione di nove mesi di cui al citato articolo 6, comma 11, non si cumuli con altre sospensioni di termini”.

Il meccanismo per il calcolo del “nuovo” termine di scadenza, alla luce della sospensione straordinaria, è analogo a quello della sospensione feriale che, come noto, opera dal 1 al 31 agosto di ciascun anno.

Al riguardo, importanti chiarimenti sono stati forniti dalla citata circolare dell'Agenzia delle Entrate 16 aprile 2020, n. 10, che, con riferimento al calcolo dei termini per le scadenze processuali, ha indicato la sospensione straordinaria come una “parentesi” che, in quanto tale, non va considerata nel calcolo.

 

In particolare:

 

Altrettanto pacifica parrebbe la cumulabilità della c.d. sospensione straordinaria con la sospensione feriale. Nel silenzio dei provvedimenti emergenziali qualche dubbio in ordine alla sovrapposizione tra le diverse sospensioni è sorto a seguito del chiarimento, fornito dall'Agenzia delle Entrate, con la circolare n. 6/2019.  In particolare, l'Amministrazione finanziaria, con tale provvedimento, ha stabilito che la durata della sospensione dei termini di impugnazione delle sentenze, afferenti le controversie definibili, ai sensi  dell'art. 6, D.L. n. 119/2018, “resta pari a nove mesi anche nei casi in cui si sovrapponga al periodo di sospensione feriale dei termini”. Tale orientamento è stato confermato dalla stessa Agenzia delle Entrate che, con la citata circolare esplicativa 16 aprile 2020, n. 10, come rilevato, ha escluso l'applicabilità della sospensione straordinaria alle medesime controversie definibili.

Al riguardo, occorre rilevare come non sia rinvenibile una norma ostativa al cumulo di sospensioni dei termini processuali, previste in ragione dell'assolvimento di diverse e specifiche funzioni.

Sul punto, in molti hanno autorevolmente rilevato che la questione relativa alla cumulabilità della sospensione feriale con la sospensione straordinaria, prevista per l'attuale situazione emergenziale, possa essere in qualche modo risolta, richiamando taluni precedenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione.

Nei richiamati giudicati i Giudici di Legittimità si erano pronunciati su una questione sostanzialmente diversa, poiché afferente la possibilità di considerare il cumulo fra la sospensione amministrativa, prevista nei casi di accertamento con adesione e la sospensione dei termini processuali.

 

La Corte di Cassazione, in tali occasioni, ha affermato il generale principio, che si ritiene applicabile al caso di specie, relativo all'ammissibilità del cumulo giuridico tra ipotetiche sospensioni in una ottica garantista a favore del contribuente (Cass., sez. trib., 4 febbraio 2011, n. 2682; Cass., sez. trib., 11 novembre 2005, n. 22891).

Ciò nondimeno, per completezza, si segnalano altre pronunce giurisprudenziali di segno opposto che, nel dirimere la querelle in ordine alla possibilità di cumulare la sospensione amministrativa (a esempio nei casi di istanze di accertamento con adesione) con la sospensione feriale, hanno escluso l'applicabilità del cumulo in ragione della ontologica diversità tra sospensioni amministrative e processuali (Cass., sez. trib., 15 marzo 2019 n. 7386).

 

A sommesso parere di chi scrive, si ritiene applicabile il cumulo fra la sospensione introdotta dai provvedimenti emergenziali per contenere il contagio e l'ordinaria sospensione feriale, prevista ogni anno, anche per il contenzioso tributario. Al riguardo, si sottolinea che, trattandosi di sospensioni che riguardano i termini processuali e non sussistendo una espressa previsione normativa di segno contrario, non dovrebbero sussistere dubbi in ordine alla possibilità di determinare la nuova scadenza di un termine, sommando la sospensione straordinaria con quella ordinaria prevista per il periodo estivo.

Deve, pertanto, ritenersi condivisibile il principio giurisprudenziale in base al quale, ai fini del computo dei termini processuali, “non si tiene conto dei giorni di sospensione che s'incontrino lungo la freccia del tempo; poiché non tener conto di un periodo di tempo significa attribuirgli il valore zero, al fine dell'omissione, nel computo, dei giorni di sospensione è irrilevante che per uno stesso periodo la sospensione sia stata disposta dalla norma di deroga ordinaria [...] o da una norma di deroga eccezionale [...], perché il valore di ciascun giorno sospeso resta comunque zero”.

 

 

 

Giustizia tributaria nella c.d. Fase 2: nuove modalità organizzative

 

Anche per la giustizia la tanto attesa Fase 2 è ormai giunta, che diversamente da altri specifici settori produttivi e non, è stata posticipata al 12 maggio, data dalla quale potranno essere nuovamente celebrate le udienze (differite a eccezione delle udienze indicate dall'art. 83, terzo comma, Decreto Cura Italia), seppur con il rispetto delle dovute misure di sicurezza per garantire il distanziamento sociale e ricominceranno a decorrere i termini processuali sospesi dal 9 marzo.
 

Al riguardo, l'art. 83, settimo comma, Decreto Cura Italia, al fine di contenere il più possibile la diffusione dell'epidemia Covid-19 ha implementato un pacchetto di misure organizzative da applicarsi nel periodo dal 12 maggio al 30 giugno.

Tra le varie misure organizzative, con specifico riferimento allo svolgimento delle udienze, il Decreto Cura Italia, prevede, ove possibile e nel rispetto del contraddittorio e della effettiva presenza delle parti, lo svolgimento delle udienze a porte chiuse o in modalità “telematica per le udienze per le quali è prevista la presenza dei soli difensori e delle parti, e dell'udienza a porte chiuse, nei casi in cui sia prevista la presenza esclusivamente dei difensori.

Ulteriori misure per la gestione e l'organizzazione delle attività principali della giustizia potranno essere adottate dagli stessi uffici giudiziari secondo le proprie e specifiche esigenze interne, al fine di garantire la concreta regolamentazione e, ove necessario, la limitazione dell'accesso del pubblico agli Uffici Giudiziari, nel rispetto delle misure di distanziamento sociale.

 

Verso una maggiore digitalizzazione

 

 

In un ottica di contenimento dell'epidemia da Covid 19, si colloca anche l'art. 29, del Decreto Liquidità.

Tale norma, infatti, al fine di promuovere il lungo e complesso processo di digitalizzazione degli atti e di ridurre quanto più possibile l'accesso alle Segreterie delle Commissioni Tributarie, prevede l'obbligo, per gli enti impositori, per gli agenti della riscossione e per le parti assistite da un difensore abilitato costituite in giudizio, di notificare e depositare gli atti successivi e i provvedimenti giurisdizionali, utilizzando il solo canale telematico.

Come noto, gli artt. 16-bis, terzo comma, D.lgs. n. 546/1992 e 16, quinto comma, D.L. 23 ottobre 2018, n. 2018, prevedono l'obbligo di notificare e depositare gli atti processuali, i documenti e i provvedimenti giurisdizionali esclusivamente con modalità telematiche per i giudizi instaurati, in primo e secondo grado, con ricorso notificato dopo il 1 luglio 2019. Da tale data, gli atti introduttivi dei giudizi tributari devono essere notificati a mezzo posta elettronica certificata (PEC) e, nel termine dei successivi trenta giorni, depositati in Commissione tributaria, utilizzando il canale telematico (tramite il sistema SIGIT).

Diversa sorte è prevista per i giudizi instaurati prima del 1 luglio 2019 in modalità analogica.

Come precisato dall'Agenzia delle Entrate, con la circolare 4 luglio 2019, n. 1, con riferimento a tali contenziosi, era prevista la sola modalità analogica, con la conseguenza che i contribuenti, fino a prima della emergenza sanitaria erano tenuti a utilizzare il cartaceo nelle successive fasi della costituzione in giudizio e per gli ulteriori depositi di atti, seppur eseguiti in data successiva al 1 luglio 2019.

L'art. 29 del Decreto Liquidità, completa il percorso di digitalizzazione del processo tributario e rende obbligatorio l'utilizzo del canale telematico indipendentemente dalla data di notifica del ricorso di primo grado o dell'appello, anche allorquando il giudizio sia stato, legittimamente, instaurato prima del 1 luglio 2019 con modalità cartacea.

Unica deroga all'obbligo dell'utilizzo del canale telematico è previsto dal Decreto Liquidità per le controversie con valore al di sotto di euro tremila.

Come noto, ai sensi dell'art. 12, D.Lgs., 31 dicembre 1992, n. 546, “per le controversie di valore fino a tremila euro, le parti possono stare in giudizio senza assistenza tecnica”.

Per tali controversie di minore valore, per le quali è prevista la facoltà della parte di stare in giudizio personalmente senza l'assistenza di un difensore abilitato, l'obbligo di utilizzare il canale telematico di cui all'art. 29 Decreto Liquidità, non può trovare applicazione.

Il chiaro riferimento normativo alle “parti assistite da un difensore abilitato” esclude tout court, l'applicabilità dell'obbligo previsto nel citato articolo.

Al riguardo, l'Agenzia delle Entrate, con la circolare 13 aprile 2020, n. 9/E, ha confermato che l'obbligo di utilizzare le modalità telematiche di cui all'art. 29, D.L. n. 23/2020 non opera in relazione ai soggetti “che stanno in giudizio senza assistenza tecnica, per i quali continua a trovare applicazione quanto previsto dall'articolo 16-bis, comma 3-bis, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, secondo cui i soggetti che stanno in giudizio senza assistenza tecnica ai sensi dell'articolo 12, comma 2, hanno facoltà di utilizzare, per le notifiche e i depositi, le modalità telematiche indicate nel comma 3, previa indicazione nel ricorso o nel primo atto difensivo dell'indirizzo di posta elettronica certificata al quale ricevere le comunicazioni e le notificazioni”.

 

Conclusioni

 

Il momento storico che stiamo vivendo, sicuramente senza precedenti, ha messo in luce l'arretratezza organizzativa della giustizia italiana e, in particolar modo, della giustizia tributaria.

Nonostante negli ultimi anni si siano compiuti evidenti passi in avanti verso una sempre più digitalizzata gestione dei processi e delle attività connesse è però evidente che, stante la sospensione disposta dai provvedimenti emergenziali, tali sforzi non sono ancora sufficienti.

Al riguardo basti pensare al tanto atteso processo tributario telematico c.d. PTT, entrato in vigore diversi anni dopo il debutto della giustizia civile telematica.

A oggi è possibile notificare a controparte e depositare presso le competenti Commissioni tributarie gli atti del processo ma non partecipare “a distanza” alle udienze.

È evidente – e non sarebbe nemmeno il caso di precisarlo - che un processo più digitalizzato comporterebbe evidenti e immediati benefici sul lavoro dei professionisti, dei giudici, delle parti e addirittura sull'ambiente con conseguente notevole riduzioni di costi.

E questo non soltanto in tempi di pandemia.

La situazione di emergenza sanitaria, se da una parte ci ha costretto, ancora una volta, ad ammettere l'innegabile ritardo tecnologico della nostra giustizia, dall'altro sta costringendo gli operatori a vere e proprie “corse” verso immediate e affidabili soluzioni per tentare di rimettere in moto la macchina della giustizia anche nelle successive Fasi 2 e 3.

L'obiettivo ora da non mancare è quello di fare tesoro degli strumenti telematici messi in campo durante le settimane più dure dell'emergenza e investire su di essi, al fine di rendere più agevole e digitalizzato il settore giustizia.

 

 

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